《河南省新型农村社区规划建设标准》对新型农村社区的定义是：新型农村社区指在农村区域按新型农村社区布局规划所建设的、居住方式与农村产业发展相协调，且具备完善基础设施和社会化公共服务设施的现代化新型农民聚居点。新型农村社区建设是河南省推动城镇化、工业化和农业现代化“三化”协调发展模式的切入点，它既不等同于村庄翻新，也不是简单的人口聚居，而是要加快缩小城乡差距，在农村营造一种新的社会生活形态，让农民享受到跟城里人一样的公共服务，过上像城里人那样的生活。

　　近年来，滑县县委、县政府以构筑“基础完善、引领有力、共建共享”的城乡一体发展格局为目标，构建县城、乡镇、新型农村社区“三位一体”的现代城乡体系，取得了明显成效。全县共布局209个社区，其中城镇社区37个，农村社区172个,全部建成后，可节约土地15-20万亩。目前已编制完成了滑县县域村庄布局规划、县域村镇体系规划、19个小城镇总体规划和33个新型农村社区规划。全县已启动建设的社区23个，共投入资金40亿余元，完成民居建设280余万平方米，已入住农户7700余户。

　　但是，新型农村社区建设毕竟是一项崭新而复杂的社会工程，在建设过程中，由于资金需求、人口流动、资源利用和环境保护等产生的各种社会矛盾相互交织，内部规划、合村并区、公共建设等各项工作遇到的诸多法律问题，特别是不动产产权及社区管理中的一些问题，已经成为制约社区发展的瓶颈问题，亟需在实践中进一步研究解决。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　存在的问题

　　一、基本法律层面无法可依的问题

　　当前，以“城乡一体化”为宗旨的新型农村社区建设，在许多地区已全面铺开，拆平房、建楼房、搞搬迁、进社区已逐步深层次化。新型农村社区建设的依据和措施绝大部分仍只是各种“政策”、“意见”、“会议”、“精神”、“讲话”等，缺少相应基本法律规定的支撑。在党中央已经明确坚定贯彻依法治国方略的大背景下，有一点必须明确，不论这些做法有多么大的政治意义和经济效益，页必须在法律框架下稳步推进。

　　到目前为止，国家层面的新型农村社区建设法律法规体系还没有形成，相关配套规定不够具体、衔接。一是新农村社区规划审批法律法规缺失，是否建社区，在哪里建社区，多凭主要领导的意见，随意性很大，缺少法律法规的制约规范。二是建设用地适用法律法规缺失，农村土地综合整治政策和土地增减挂钩政策表面宽松，但缺乏具体法律法规规定，可操作不强，而农村新型社区受建设用地制约较大，现行的土地法律法规不能从根本上满足社区建设用地的需要。三是失地农民的就业、养老等还没有相应的法律法规保障。四是相关房地产法律法规涉及新型农村社区较少，村民有地无证，有房无证，影响了村民进社区的积极性。五是社区内部管理缺乏法律规范，易滋生各种社会矛盾。应该说，上述这些问题如果不从法律上及时加以解决，农村新型社区建设的道路将日趋艰难。

　　二、新型农村社区法律定位模糊的问题

　　我们还是农民吗？这是目前许多已经搬进社区的村民心头的一个大问号？产生这种问题的主要原因，即是目前国家对农村社区的法律定位模糊不清。

　　新型农村社区在建设之初，曾经有人提出这是新农村建设的代替，后来官方文件又说新型农村社区建设不是新农村，而是“村庄变社区”或“就地城镇化”。按照当前我国单纯两元化的社会地域结构划分模式来看，非农村即城市，但这种划分在新型农村社区建设面前显得很不确切。城镇化的提出貌似解释了这个中间地带，但是称呼上的区别反而又说明了两者实质上是有所区分的。所以，国家需要在法律上或从官方给予新型农村社区以明确的、合理合法的身份地位。有了这样一个合法身份，新型农村社区中居民的身份问题、教育医疗问题、社会保障与福利问题、居民与社区发展问题等等一系列社会难题才能迎刃而解。

　　三、新型农村社区的管理模式不明的问题

　　新型农村社区的管理模式是与新型农村社区法律定位问题紧紧相连、密不可分的一个问题。《中华人民共和国宪法》第111条规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会，是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。”根据该条，规定，我国的基层社会组织管理模式有两种：中自然地分离出了居民委员会与村民委员会两类基层自治组织。这就在社区管理中提出了三条路径的可能性，走村民自治管理的可能性，或者仿效城市居民委员会管理的模式，即或走出一条新路，创设新型农村社区管理的模式。不管是哪种路径的选择，都是在既有的基层自治组织上的一种变通组织，都要涉及到新型农村社区管理组织的设置、社区管理合法权的赋予、管理人员的结构比例控制、管理权限的设定等等细则性操作问题。

　　四、土地所有权与使用权归属产生争议的问题

　　根据《中华人民共和国土地管理法》第八条“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。新型农村社区的建设地址大多是根据整体规划确定的，原有属性都是集体所有土地。而根据有关文件的解释，新型农村社区建设不是新农村，是城镇化的一个组成部分。这便极有可能使建成投入使用后的新型农村社区的土地属性处于一个模棱两可的地带，由此引发的将是基于社区原来的土地所有权与后续使用权的产生纷争，村民、集体与政府之间的争议会成为影响社区稳定和发展的又一较大隐患。

　　五、村民房屋由于“小产权”导致无法办证的问题

　　一般认为，农民从社区分得的房屋是“小产权房”的一种。根据《土地管理法》的规定，农村的土地是集体所有的，它只能在集体经济组织内流转，因此，村集体或村民把建在集体土地上的房屋卖给集体之外的人是违法的，同时由于农民房屋的流动范围极小，农民很少申请办理房产证，房产部门也不会为这些房屋颁发房产证。这样，土地之上的不动产对于居民来说实际上仅仅具有使用权而无法取得完全所有权，无法进入市场进行不受限制的流转，这对于失去土地耕作依赖性的新型农村社区居民(农民)来说是一种显性损失。而且，新型农村社区中除了居住用途的不动产，还涉及到公益设施，公共设施等，这些不动产是属于集体所有个人共同使用还是个人共同所有集体统一管理等等法律问题也会逐渐凸显，因而明确权属将更有益于社区后期的维护与管理使用。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　解决问题的建议

　　一、立法，还是立法，尽快出台相应法律法规或司法解释已是刻不容缓

　　新型农村社区建设涉及数亿农民生产生活的切身利益，没有法律的引导和制约是很可怕的。所以必须首先解决有关新型农村社区建设的立法问题，确保新型社区建设“名正言顺”。

　　为此，笔者建议：

　　1.尽快出台关于城镇化及新型农村社区建设的基本法律法规。新型农村社区建设中产生的法律问题，是社会发展到一个新的阶段后法律滞后性的表现。应该针对实际建设中出现的法律问题，创制基本法律法规，对新型农村社区的规划、建设、运行、管理等一系列问题依法予以规范。笔者认为，比较可行的方案应是先由国务院制定《新型农村社区规划建设管理条例》，时机成熟时再由全国人大及其常委会制定《新型农村规划建设法》。

　　2.探索完善与新型农村社区建设土地利用有关的法律法规。在国家政策允许的范围内，健全土地调整置换及金融互助等方面的各项配套政策，用足、用活城乡建设用地增减挂钩政策，将新型农村社区建设用地全部纳入农村土地整治规划和土地整治项目规划，从土地流转、土地入股、土地综合整治、用地指标周转及提高土地集约节约利用水平等方面入手，杜绝“以租代征”等违法占地行为，破解用地瓶颈和拆迁难题。

　　3.制定完善新型农村社区资金筹集方面的法律法规。将出台的涉及农村公共服务和基础设施建设的扶持政策整合统筹运作，围绕整合涉农惠民资金、加大财政投入、推进企业帮带、搞好市场运作、引入社会资本、实行规费减免、提供信贷支持等，用足用活国家的各种优惠政策。

　　4.实行户籍管理制度改革以及配套的相应的社会保障、医疗、科教文化等制度法规。项目管理部门在立项和审批时，优先安排新型农村社区建设以及相关的配套就业和创业项目。

　　5.积极研究制定农村土地、房屋实现自由流转的法律法规，明确房屋产权，使农民能够利用自有财产进行贷款融资或在流转中获得增值性收益，增加农民收入。

　　二、明确新型农村社区的法律定位

　　新型农村社区，是打破原有的村庄界限，把两个或两个以上的自然村或行政村，经过统一规划，按照统一要求，在一定的期限内搬迁合并，统一建设新的居民住房和服务设施，统一规划和调整产业布局，组建成新的农民生产生活共同体(也称为“中心村”）。关于新型农村社区的法律定位，目前主要有两种模式：一种模式是将其纳入城镇体系来对待，认为新型农村社区是城镇化的最后一级组成部分，即中(核)心城市——般城市(包括县城)——镇—一新型农村社区的模式。另一种模式是仍将其作为一个自然村单位来看待，当然是比较大的“中心村”。

　　笔者认为，如果对新型农村社区定位不妥将造成难以估量的损失，形成巨大的浪费。而上述这两种模式都有其片面性，一方面，小城镇是介于城市和乡村之间的雏型城市，是连接城市和乡村的纽带和桥梁，应是最低层次的城镇体系环节。如果再将城镇体系作下一步延伸，可能会造成城市公共基础设施建设的巨大浪费，或无力建设或无力正常运转，或质量低劣，难以提供完整和满意的服务。同时，现有城镇的基础设本身已经欠账太多，如果再将新型农村社区作为城镇体系对待，经济欠发达地区的新型农村社区的基础设施建设将会很难完善。另一方面，城镇化的过程之一无非就是农民向城镇的转移，如果社区居民不算是城市居民，不将新型农村社区定位为城镇体系的一环节，广大进入社区的村民会感觉到自身社会地位和经济地位并未有太大改善和提高，从而严重影响其积极性和主动性。

　　实际上，目前比较普遍的情形是，新型农村社区建设后，土地权属、组织形式等生产关系和其他社会关系仍保留农村形态。原行政村的土地承包关系不变；原行政村的各项承包、租赁合同不变；原村级资产、债权债务不变。笔者认为，从现实的国情出发，是否可以暂时不去“一刀切”式的给新型农村社区作出是否城镇环节的法律定位，而是仅将城中村、镇中村这些已经是城镇体系中的现成部分定位为城镇环节，将除此之外的新型农村社区定位为城乡之间的过渡形态，而不是真正的城镇体系的环节。同时通过新社区建设，改变农民生活和生产方式，提升农民生活质量，集约节约用地，调整优化产业结构，发展农村二、三产业，推进农业现代化，促进农民就地就近转移就业，加快缩小城乡差距，让农民享受到跟城里人一样的公共服务，时机成熟后再统一转化为城镇环节，这样也许会更好。

　　三、构建新型农村社区一体化管理模式

　　农村社区建设，使几个村的人住在了一起。随着逐步融入社区，在妥善解决好各村债权债务之后，围绕“同住”“住好”，成立新的与村民自治相互依存，相互促进、相互提高、协调发展、超越村界的社区管理协调组织是当务之急。

　　农村新社区的基本内涵主要是“三集一化”，即人口集中居住，产业集聚发展，土地集约利用，基本公共服务均等化。具体一点实际上就是三件事情，第一是经济发展，这是首要任务，经济不发展，农民收入不提高，农村新社区建设就失去了资金的支持和建设意义；第二是规范建房，这是当前新社区建设的关键环节，建房规范了，新社区建设就有模有样了；第三是优化环境，这是一个基本要求，使百姓享受到更好的人居环境。

　　笔者认为，为了搞好社区管理，应着力构建适应新型农村社区长效发展的一体化管理模式。

　　1.及时调整行政村建制。新型农村社区都是几个行政村合并到一个社区，被合并行政村的村民到新型农村社区所在地村购房或建房，这与《土地管理法》中禁止本集体经济组织以外的成员在本集体经济组织的土地上建房购房的法律规定相违背，因此，某个新型农村社区建设方案一旦确定，应当尽快调整规划范围内原有的行政村建制

　　2.健全组织。应搞好新型农村社区党组织、管理委员会、综合服务中心和各类社会组织建设，整合原有各村两委班子，成立新的村民委员会或社区委员会，围绕村民自我管理、自我服务、自我发展、自我监督，以《村民委员会组织法》为准则，及时对集体资产处置、土地承包方案调整等问题做出具有法律意义的决定。要本着交叉兼职、精干高效的原则，做好社区干部的选拔、配备和使用，建成一支具有一定素质的社区管理队伍。

　　3.创新机制。积极摸索建立社区民意表达、民主决策、监督评价、事务公开、表彰激励等社区管理运行机制，逐步形成一套运行顺畅、行之有效的社区管理新机制。

　　4.强化管理。用管理城市的理念和方法，在新型农村社区配套设立群众调解、治安保卫、公共卫生、社团组织等机构，提高社区管理和服务水平。从为农民设置共同的经济利益（如社区门面房归集体所有；设立房屋维修基金；预留非农建设用地，发展集体经济；预留菜地强化产业支撑等）入手，实现新型农村社区的管理创新。

　　针对新型农村社区建成后的基础设施和公共设施的使用和管理维护问题，应及时出台《新型农村社区基础设施和公共设施管理条例》予以规范。

　　四、完善农村土地产权政策，保障农民权益

　　由于我国农村人口比重大，农村社会保障体系还不完善。土地依然还是农民的基本保障，所以，有损农民的土地产权地位，或简单地将土地私有化、土地国有化的做法都将遭到农民的强烈抵制，对我国经济的发展，社会稳定都是不利的。但同时，也应该看到，一部分农民由于长期从事第三产业等，将土地承包给其他人耕种，实际上已经不再将土地作为安身立命之本，逐渐失去了与承包土地的联系。在这种情况下，应允许这些允许进城从事非农产业的农民可以将获得的土地出让，获得土地出让金后，再进城从事其他产业，成为名副其实的“投资移民”。这样，既增加了农民收入，又增加了对城镇化的投资，避免出现新的城镇人口贫困化，也可以增加进城农民的就业机会。另外，还应准许进城村民退出集体，由村民集体给予合理补偿，退出成员的份额土地所有权收归村民集体或有偿转让给其他村民（社员）。宅基地可以保留，也可以在内部转让，但必须服从新村镇建设规划。

　　关于新型农村社区土地问题方面，建议出台《新型农村社区建设土地管理条例》，为新型农村社区建设营造更开放，更宽松的用地法律环境。

　　五、变“小产权”为“大产权”，依法为农民取得的新型农村社区房屋颁发房产证

　　农村社区建设开始后，农民分得的房屋一直被视为“小产权房”，房产部门不给它办理房屋所有权证，也就是说农民的房屋产权是不完整的。由于没有房产证，“小产权房”无法在市场上买卖，其有限的产权也不受法律的保护。目前，社区房屋不颁发房产证，是广大社区村民意见最大的事情。同样是房子，建在国有土地上可以自由买卖，建在集体土地上却不能，这显然不公平。农村的土地既然为集体所有，集体就应该有处置权、受益权等权利，建在集体土地上的房子就应该可以转让。

　　在这方面，笔者的看法非常坚决，应该给农民颁发房产证。

　　无论是从现实考虑，还是出合理性出发，使“小产权房”合法化都是大势所趋。

　　1.新农村房屋办房产证的依据

　　2007年10月1日，《物权法》颁布实施，为农村房屋登记发证提供了法律依据。《物权法》第10条规定：“国家建立不动产统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定。”2008年7月1日，国家建设部颁布实施了《房屋登记办法》，对农村集体土地上的房屋登记发证，作出了原则性规定。新型农村社区房屋，是经过建设规划部门批准的合法建筑，可以登记发证。

　　2.新农村社区房屋登记发证程序

　　新农村社区建设可以使用集体土地，也可以使用国有土地。使用国有土地建设的新农村社区房屋，登记发证程序与城市房屋一样。关于新农村社区房屋的发证程序。按照《房屋登记办法》规定，新型农村社区房屋建成后应当先办理初始登记（办大证），然后办理转移登记（分户证）。领取分户证后，可以进行房屋交易。这里所称房屋交易，是指新农村社区房屋权利人通过合法方式将其房屋转移给他人的行为。包括买卖、赠与、互换、入股、以房抵债等。

　　需要指出的是，集体土地上的新型农村社区房屋向本集体组织成员以外转让的，应先向土地管理部门提出申请，补缴土地出让金等相关费用，将集体土地转化为国有土地后，可上市交易。交易相关规定与国有土地上的房屋一样。

　　2012年3月19日，郑州市政府出台《新型农村社区建设工作的指导意见》，计划今年推进30个新型农村社区试点，力争到2015年达到100个。《意见》规定，新型农村社区建设项目，应办理建设工程设计方案审查备案手续，按照法定程序办理施工许可。工程竣工后，要依法办理竣工验收及竣工备案，这样才能核发房屋所有权证。

　　在之后的一个多月时间、河南漯河市、舞钢市、安徽铜陵市相继出台类似规定，在新型农村社区建设中，赋予了农村居民拥有房产证的权力。