【要点提示】

　　土地使用权确权机关确认土地使用权，不仅要解决土地使用权纠纷，更要考虑土地使用人的实际使用情况，如果做出的土地使用权确认决定不具有实际可操作性，法院应予以撤销。

　　【案例索引】

　　一审法院：河南省汤阴县人民法院

　　一审判决书字号：（2012）汤行初字第4号

　　【案情】

　　原告：孙有礼

　　被告：内黄县人民政府

　　第三人：姜书芳

　　原告孙有礼诉被告内黄县人民政府及第三人姜书芳土地行政确认一案，于2011年10月25日向安阳市中级人民法院提起行政诉讼，安阳市中级人民法院于2011年11月8日作出（2011）安行初辖字第8号行政裁定书，指定本案由本院审理。2011年5月19日被告内黄县人民政府作出内政行决字（2011）第5号《土地权属争议案件行政决定书》，该决定书认定事实为：经过现场勘验,孙有礼西屋现已打好房基，南北长12.08米，姜书芳南门垛距孙有礼现西屋房基是2.97米，北门垛距孙有礼现西屋房基是2.93米，孙有礼西屋房基西北角距姜书芳北屋大墙2.88米，西南角距胡有得北屋大墙3.4米，争议面积1.42平方米。经过调查以前参与拆除孙有礼的老西屋的有关人员及孙有礼本人，孙有礼的老西屋拆除前，西屋西房檐比大墙向西0.16米，地面以上0.2米是房基，房基厚0.5米，再向上是大墙，大墙厚0.38米，房基墙比大墙向西0.06米。另查孙有礼的南邻王书旺称，他的宅基地从来没有与别人下过灰眼。北邻孙夺得称，村里规划时下过灰眼，什么时候下的灰眼，都谁参加记不清了。被告作出决定的理由为：1、孙有礼的老西屋拆除前房基比大墙向西0.06米，依据国土厅函（2000）171号：“凡是与土地上建筑物连为一体的地下建筑物，其土地权利可以确定为土地使用权。”2、孙有礼西屋西房檐比大墙向西0.16米，在房檐向西0.16米范围内含孙有礼西屋西墙房基0.06米，剩余的0.10米孙有礼常年在排水，而姜书芳也在这0.10米范围内常年通行（孙有礼南段的滴水地部分已超出争议区），依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十四条第二款平面交叉使用土地的，可以确定为共有土地使用权。3、孙有礼西屋西房檐比大墙向西0.16米以外剩余争议部分土地依据河南省实施《土地管理法》办法第五十三条第二款县级以上人民政府处理土地权属争议时，争议各方均不能提供可以采信的证据的，可以根据土地利用状况和公平、公正、合理的原则，确认土地权属。4、孙有礼主张的北屋的西北角和南屋的西南角两个灰眼连成直线为西边界，因南邻王书旺不认可孙有礼南屋的西南角灰眼，所定灰眼厉害关系人姜书芳也不在场，所以两个灰眼连成直线为西边界是不成立的。被告依据《中华人民共和国土地管理法》第五十六条和国土资源厅函（2000）171号及《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十四条第二款，河南省实施《土地管理法》办法第五十三条第二款之规定，对双方所争议的土地作出如下决定：（如图2所示）1、B、D、F、E、C四点连线0.7平方米土地归孙有礼使用；2、H、D、B三点连线0.66平方米土地归双方共同使用；3、A、J、H三点连线0.06平方米土地为集体通道。原告不服该决定，提起行政复议。安阳市人民政府于2011年9月15日作出安政复决[2011]104号《行政复议决定书》，维持了被告的行政决定。原告不服提起行政诉讼。

　　原告孙有礼诉称，原告的宅基地是老宅基地，1967年左右建北屋4间，1974年建西屋及过道，1984年建南屋，当时西屋西墙与南屋西山墙不在一条直线上，西屋西墙向东内凹。后来村镇规划时，村里依据规划组织人员在原告宅基地四个角各下灰界。灰界与灰界之间都是一条直线，灰界起的作用就是与南邻、胡同和我家的一个界限。我宅基西南角的灰眼是确定我与南邻王书旺以及西边胡同边界的标志，与胡同对面的第三人没有任何关系。因当时原告西屋西墙内凹，所以原告西屋西墙与隔路西邻第三人门垛之间的距离为3.1米，但这3.1米其中一部分占了原告的宅基地，即原告北屋西北角和南屋的西南角的两个灰界之间的直线以东的原告的宅基地。1997年4月原告领取了《集体土地建设用地使用证》，该证虽然将原告的宅基地南边长度少填了80公分，但已明确原告宅基地西边界是两个灰界之间连接的一条直线。2005年原告以两个灰界之间连接的一条直线翻建西屋时，第三人阻拦从而形成纠纷。经安阳市中级人法院（2008）安行终字第90号行政判决，确认了原告宅基地西边界是一条直线，同时撤销了被告要求原告按照西屋拆除前的原状态进行建设的行政决定，并责令内黄县宋村乡人民政府重新作出具体行政行为。2011年5月19日内黄县人民政府作出的内政行决字（2011）第5号《土地权属争议案件行政决定书》系超越职权，滥用职权。我的宅基4个角均有灰眼且均是一条直线，被告绘制的示意图中，没有任何证据可以证实被告所确定的D点为基点的位置，来划分争议的使用权。该决定书将土地权属争议决定书第二项将0.66平方米的地方认定归原告和第三人共同使用，严重侵犯了该胡同内其他村民应当享有的通行权。故该决定书认定事实错误，也侵犯他人的合法权益，应予撤销。并确认我宅基的西边界南北两灰眼之间为一条直线。原告提供下列证据：

　　1、2005年7月29日宋村乡屯西村委会（村主任孙汉英）证明1份、郭智、栗洪仁、崔玉清证明1份；

　　2、2005年8月22日孙汉英证明1份，屯西村委会证明1份（孙汉英、孙更臣、崔群德）、郭智、栗洪仁、崔玉清证明1份；

　　3、2005年9月8日郭智、栗洪仁、崔玉清询问笔录1份；

　　4、2009年8月25日崔玉清证明1份，栗麦柱询问笔录1份；

　　5、2009年8月28日崔合群、孙更臣、孙汉英证明1份；

　　6、2009年11月8日王二生调查笔录1份；

　　7、2009年11月25日郭远景证明1份；

　　8、栗麦柱、郭智、栗洪仁、崔玉清程双成证明1份；

　　9、2006年8月17日栗洪仁的询问笔录1份；

　　10、孙有礼土地使用证1份；

　　11、（2008）安行终字第90号行政判决书1份；

　　12、行政复议决定书1份。

　　被告内黄县人民政府辩称，根据土地权属争议调查处理办法的有关规定，个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在的乡级或县级国土资源行政主管部门调查处理，我单位不存在超越职权、滥用职权的行为。原告与第三人的争议，我们经过现场勘验查证，分别由双方指界，并作出现场勘验笔录及现场勘验图，双方均认可并签字。经过双方指界划出争议区面积1.42平方米，经我单位调查、取证，结合案件的事实，作出内政行决字（2011）第5号行政决定书，认定事实清楚，证据充分，使用法律正确，请求法院依法予以维持。

　　被告在法定举证期限内向法院提供了处理原告与第三人土地行政确认纠纷的卷宗一册，共134页。

　　第三人姜书芳述称，原告的宅基地并不是有关部门一次规划的，而是两次侵占形成的现状，两次抢占时均将宅基地西边向西移。原告主张其宅基地西边为一直线没有任何依据。原告所称的灰眼是村里组织所下，也不具有法律效力。内黄县人民政府在处理本案过程中，根据双方争议的情况，确定争议范围界点，从而区分各处对双方及公众对各界点的相关程序，是依法行使职权，只有对争议的范围有了明确的定位和区分，才能正确的处理该纠纷。被告作出的内政行决字（2011）第5号《土地权属争议案件决定书》正确，不侵犯他人的权益，应予维持。

　　经审理查明，原告孙有礼与第三人姜书芳东西相邻，中间有一条与他人共用的伙路南北向胡同，原告居东，第三人居西。原告孙有礼老宅基上有北屋四间，1974年建西屋及过道，当时西屋房后是坑，1984年建南屋。其西屋西墙与南屋西山墙不在一条线上，向东内凹。距第三人门垛垂直距离约为3.1米，该过道在争议期间拆除。1997年4月6日内黄县宋村乡人民政府给原告颁发内宋集建（97）字第224号《集体土地建设用地使用证》，该证加盖内黄县宋村乡村镇规划建设土地管理所印章，并附图，附图显示原告宅基地西边界为一直线。该证记载原告宅基地南边宽度与现原告实际占用不符，实际占用超出土地证记载。2005年6月，孙有礼预按西边界呈一条直线翻建西屋，第三人认为原告向西扩建占了伙路，双方发生纠纷。第三人向内黄县宋村乡人民政府申请处理，7月4日，内黄县宋村乡人民政府作出《关于屯西村姜书芳反映孙有礼盖房占压伙路问题的处理意见》，原告不服，提出复议，10月8日，内黄县人民政府作出内政复决[2005]8号行政复议决定，撤销了内黄县宋村乡人民政府作出的处理意见。2006年9月13日内黄县宋村乡人民政府又作出宋土字[2006]1号《土地权属争议案件决定书》，原告不服提起行政诉讼，2007年3月17日内黄县人民法院作出（2006）内行初字第30号行政判决，撤销内黄县宋村乡人民政府的处理决定，并责令内黄县宋村乡人民政府重新作出具体行政行为。2007年6月6日内黄县宋村乡人民政府重新作出宋政行决字[2007]1号《土地权属争议案件决定书》，原告仍不服提起行政诉讼。2008年3月20日，内黄县人民法院作出（2007）内行初字第27号行政判决，维持内黄县宋村乡人民政府作出的处理决定。原告不服提起上诉，2008年8月27日安阳市中级人民法院作出（2008）安行终字第90号行政判决，撤销内黄县人民法院作出的（2007）内行初字第27号行政判决和内黄县宋村乡人民政府作出的处理决定，并责令内黄县宋村乡人民政府重新作出具体行政行为。内黄县宋村乡人民政府针对原告与第三人土地使用权争议纠纷，于2009年6月25日作出宋政行决字[2009]1号《宋村乡人民政府土地权属争议案件决定书》。原告不服处理决定第二项提起行政诉讼。2010年5月11日，汤阴县人民法院作出（2010）汤行初字第5号行政判决，维持了内黄县宋村乡人民政府作出的处理决定，原告不服提起上诉。2010年10月29日，安阳市中级人民法院作出（2010）安行终字第98号行政判决，撤销了汤阴县人民法院作出的（2010）汤行初字第5号行政判决，同时也撤销了内黄县宋村乡人民政府作出的宋政行决字（2009）2号《宋村乡人民政府土地权属争议案件决定第二项》，并责令内黄县宋村乡人民政府重新作出具体行政行为。

　　另查明，经汤阴县人民法院现场勘验，内黄县宋村乡人民政府及第三人对原告宅基地东南角、西北角、东北角下的灰眼不持异议。经安阳市中级人民法院现场勘验查明原告西南角有灰眼一个及原告主张其内宋集建（97）字第224号《集体土地建设用地使用证》上南边界东西宽少填80公分。但内黄县宋村乡人民政府及第三人认为该灰眼不是行政职能部门确定。不具有法律效力，不能作为原告宅基地的边界。对此内黄县宋村乡人民政府及第三人提出异议，认为该80公分并不是有关职能部门确定给原告使用。

　　再查明，2011年1月13日，内黄县宋村乡人民政府认为，一方当事人不认可乡政府的处理，如乡政府再行处理，不利于问题的解决，向内黄县国土资源局呈报《关于宋村乡屯西村孙有礼、姜书芳案件的报告》，县领导批示内黄县国土资源局处理该案件。2011年4月1日，内黄县国土资源局组织召开了关于孙有礼与姜书芳土地权属争议案件听证会，12日又组织原告及第三人勘验现场，制作了现场勘验笔录，对此原告未提出任何异议。上为本案事实。

　　【审判】

　　汤阴县法院经审理后认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”和《土地权属争议调查处理办法》第五条的规定“个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。前款规定的个人之间、个人与单位之间发生争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。”安阳市中级人民法院判决内黄县宋村乡人民政府重新作出具体行政行为后，宋村乡人民政府认为一方当事人不认可乡政府的处理，如乡政府再行处理，不利于问题的解决，向内黄县国土资源局呈报《关于宋村乡屯西村孙有礼、姜书芳案件的报告》，批示后由县国土资源局处理该案件，且《中华人民共和国土地管理法》对个人之间土地有争议的案件也赋予被告处理的权利，故被告具有处理个人之间土地使用权争议的行政职权，并不超越、滥用职权。被告受理该案后，组织召开孙有礼与姜书芳土地权属争议案件听证会，现场勘验确定原告与第三人实际争议土地1.42平方米，制作土地权属争议处理示意图，并将争议的1.42平方米分为三段，分别归原告使用、原告和第三人共同使用、集体通道。该决定书这样处分原告与第三人争议的土地不妥，也不利于双方矛盾的化解，同时也侵犯了原告和第三人所居住胡同内他人通行的合法权益。故该处理决定系主要证据不足，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目之规定，判决一、撤销被告内黄县人民政府于二〇一一年五月十九日作出的内政行决字（2011）第5号《土地权属争议案件行政决定书》土地行政确认决定；二、限被告内黄县人民政府在60日内对原告孙有礼与第三人姜书芳争议的原告孙有礼的西边界问题重新作出具体行政行为。

　　【评析】

　　本案中，土地使用权确认机关对直角边长度为13米三角形、面积为1.42平方米的土地分成了三份：0.7平方米、0.06平方米、0.6平方米，分别归不同的当事人使用，实际中根本无法操作，仅仅在图纸上可以确认，这样的决定不具有可操作性，法院维持以后该怎么执行啊，所以法院只有撤销。土地使用权确认机关在处理土地争议时，不能仅为处理纠纷而处理，更要切合实际。